2019
01июл
Доклад заместителя прокурора области Сергея Акулича на заседании коллегии по теме "О состоянии прокурорского надзора за законностью НПА, в том числе при проведении антикоррупционной экспертизы, а также их проверки на стадии проектов"

Уважаемый Николай Владимирович, коллеги!

Прокуратурой области в соответствии с планом работы на первое полугодие  2019 года проанализировано состояние надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти и местного самоуправления. Особое внимание обращено на проведение их антикоррупционной экспертизы и проверку на проектной стадии.

Анализ показал, что органами власти субъекта и прокуратурой области принимаются меры, направленные на создание в регионе единого правового поля, обеспечивающего соблюдение прав и свобод, гарантированных Конституцией Российской Федерации. В целом это направление надзора подчинено исполнению целей и задач, определенных приказами Генерального прокурора Российской Федерации и прокурора Архангельской области.

******

После состоявшегося в ноябре 2014 года заседания коллегии прокуратуры области по данной тематике и реализации его решения отмечается положительная динамика в принятии органами государственной власти и местного самоуправления области нормативных актов с целью устранения пробелов правового регулирования. При этом прокурорами усилена правотворческая работа.

Если в 2014 году прокуратурой в органы власти направлено чуть более 250 представлений, информационных писем, предложений о необходимости принятия актов или приведения их в соответствие с законодательством, то в 2018 году интенсивность такой работы увеличилась вдвое (629, рост на 59 %).

Органами государственной власти области за прошедший год по инициативе аппарата прокуратуры области принято и приведено в соответствие с законами 6 нормативных актов.

Например, правовой акт, устанавливающий порядок и перечень случаев оказания за счет средств областного бюджета дополнительной помощи при неотложной потребности в проведении капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах, принят в феврале 2019 года только после внесения прокуратурой области первому заместителю Губернатора области – председателю Правительства области представления.

С 2015 года только по инициативе прокуроров органами власти принято почти 3 тысячи нормативных актов.

Не бездействует в этом отношении и Правовой департамент Администрации области, осуществляющий мониторинг законодательства. За тот же период им самостоятельно инициировано приведение в соответствие с законом свыше 3 тысячи нормативных актов.

В рамках оказания помощи муниципалитетам в истекшем году прокурорами разработано около 70 модельных актов. Положительных результатов в этом направлении добились прокуратуры Верхнетоемского, Устьянского, Мезенского и Плесецкого районов.

В результате реализации прокуратурой области законодательной инициативы с 2017 года Архангельским областным Собранием депутатов принято 6 областных законов.

В органы местного самоуправления в 2018 году внесено свыше 100 проектов нормативных актов, 80 процентов из которых приняты.

Однако ни разу не воспользовались правом нормотворческой инициативы прокуроры Виноградовского, Коношского, Красноборского и Верхнетоемского районов.

Между тем, сказать, что в регионе сформирована полноценная правовая база - нельзя. Об этом свидетельствуют выявленные прокурорами случаи непринятия органами местного самоуправления нормативных актов, предусмотренных федеральным законодательством.

К примеру, по административному исковому заявлению Архангельского межрайонного природоохранного прокурора суд обязал администрацию МО «Северодвинск» разработать порядок поступления в муниципальную собственность безнадзорных домашних животных.

Лишь после принятых прокуратурой Мезенского района мер реагирования администрацией муниципального района утвержден административный регламент и урегулирован порядок выдачи разрешений на установку и эксплуатацию рекламной конструкции. Виновное должностное лицо органа местной власти за бездействие привлечено к дисциплинарной ответственности.

******

Представительными и исполнительными органами власти приняты акты, регламентирующие правила их направления в прокуратуру, включая проекты. Правда, исполняются они не всегда. Как результат, за два предшествующих года более 100 вновь принятых нормативных актов опротестовано прокурорами, при этом их проекты в прокуратуру не поступали.

******

При осуществлении надзора в этой сфере акцент сделан на принятии превентивных мер, направленных на исключение нарушений, коррупциогенных факторов на проектной стадии.

Всего за два года более одной тысячи подготовленных прокуратурой отрицательных заключений пресекли принятие незаконных актов. При этом наши замечания учтены органами власти в 98 % случаях.

Не только проекты муниципальных актов нуждались в доработке, но и государственной власти области. В прошедшем году из более одной тысячи проверенных прокуратурой области проектов региональных нормативных актов, на 53 направлены отрицательные заключения. Все замечания учтены.

Не всегда прокуроры принимают меры к дальнейшему опротестованию актов, принятых без учета замечаний.

За два года в пяти случаях отрицательные заключения прокуратуры города Архангельска проигнорированы органами власти областного центра. Однако ни один принятый в результате этого акт не опротестован, в том числе по причине «туманной» судебной перспективы либо несогласования проекта административного иска аппаратом.

Предлагаю впредь взвешенно подходить к оценке проектов нормативных актов и прорабатывать вопрос судебной перспективы дальнейшего их оспаривания.

К сожалению, по инициативе прокуроров ни разу главами не реализовано право отлагательного вето.

******

Прослеживается положительная динамика роста отрицательных заключений на незаконные проекты нормативных актов (2015-2016 гг. отрицательных заключений – 805; 2017-2018 гг. отрицательных заключений – 1128).

Однако не искорены случаи опротестования вновь принятых актов при наличии на них положительных заключений, что недопустимо. За два предшествующих года таких случаев – 15. Просчеты допущены прокуратурами Устьянского, Ленского, Вилегодского районов, городов Архангельска и Новодвинска.

В ряде прокуратур не обеспечена проверка всех разработанных проектов нормативных актов.

К примеру, в прокуратурах Устьянского и Пинежского районов на проектной стадии изучено 75 % актов от числа разработанных, Приморской межрайонной прокуратурой вообще лишь половина. В текущем году всего 17 % проектов изучено в прокуратуре Вельского района.

******

С 2017 года на 26 процентов снизилось количество обращений в суды об оспаривании нормативных актов. В основном спорные вопросы решаются на досудебной стадии при рассмотрении мер прокурорского реагирования. Положительную роль здесь сыграл и внедренный механизм согласования с аппаратом проектов протестов на правовые акты представительных органов муниципальных образований: около 20 процентов поступивших проектов либо возвращаются на доработку, либо не согласовываются.

******

Активизировалось участие прокуроров в заседаниях органов местного самоуправления, их комитетов, комиссий, рабочих групп (за 2015-2016 гг. – 1113, 2017-2018 гг.  – 1323).

Однако прокуроры Вельского, Верхнетоемского, Каргопольского, Мезенского районов, Приморский и Онежский межрайонные прокуроры редко выезжают на заседания представительных органов сельских поселений.

******

Не в полной мере прокурорами реализуются полномочия по ведению учета и сверке нормативных актов. Одна из причин - неполнота данных федерального регистра муниципальных актов. При этом главами местных администраций попросту игнорируются требования областного закона о направлении в администрацию Губернатора области и Правительства области соответствующих данных, поэтому в регистр включено лишь 60 процентов принятых актов.

Так, администрацией МО «Козьминское» Ленского района допускается волокита при направлении сведений о принятых муниципальных актах для включения в регистр. Прокурором района главе поселения внесено представление, нарушения закона устранены.

******

В большинстве муниципалитетов по-прежнему в сети «Интернет» не обеспечивается доступ к информации о деятельности органов местного самоуправления, в том числе нормотворчестве. А размещаемые сведения своевременно не актуализируются. Сетуя на отсутствие такой возможности и доступа к интернету, главами местных администраций вопрос о передаче этих полномочий муниципальному району не решается. Попыток к заключению соответствующих соглашений не предпринимается.

В целях понуждения органов местного самоуправления проводить такую работу, прокурорами приняты меры реагирования.

К примеру, в прошедшем году 14 глав муниципальных образований Плесецкого района по постановлению прокурора привлечены к административной ответственности по ч. 2 ст. 13.27 КоАП РФ по факту неразмещения в сети «Интернет» принятых нормативных актов.  Аналогичные меры реагирования применялись прокурорами Верхнетоемского, Пинежского, Устьянского, Ленского, Лешуконского районов, Онежским межрайонным прокурором.

******

По-прежнему прокурорами выявляется значительное количество незаконных нормативных актов, в связи с этим в прошедшем году принесено свыше одной тысячи протестов.

Мерами прокурорского реагирования удалось предотвратить негативные последствия либо восстановить нарушенные жилищные, социальные, трудовые и иные права граждан, неопределенного круга лиц, субъектов предпринимательской деятельности.

Существенная работа прокурорами проведена по приведению в соответствие с законодательством Уставов муниципальных образований. Эффективную помощь в данном вопросе оказывает Управление Минюста по области и НАО, направляя информации о несоответствии уставов законодательству.

По мерам прокурорского реагирования с 2017 года внесены изменения в 80 уставов муниципальных образований.

Не искорены случаи несвоевременного направления органами местной власти решений о внесении изменений в уставы муниципальных образований в регистрирующий орган. По всем фактам приняты меры прокурорского реагирования.

******

Основными причинами для оспаривания нормативных актов являются превышение компетенции при их принятии, а также несвоевременное изучение муниципальными служащими изменившегося законодательства и приведение актов в соответствие с ним.

К примеру, Приморским межрайонным прокурором опротестовано постановление администрации МО «Приморское», которым за пределами компетенции установлены ставки арендной платы в зависимости от вида разрешенного использования земельных участков. Незаконный акт отменен.

******

Неотъемлемой составляющей  правовой оценки нормативных актов является их антикоррупционная экпертиза.

В анализируемый период прокурорами на предмет оценки на коррупциогенность изучено свыше 20 тысяч проектов нормативных актов, из них в более 600 выявлены корруциогенные факторы. Для их исключения в органы власти направлено 529 информаций.

По результатам принятых прокурорами мер коррупциогенные факторы исключены из почти двух тысяч актов.

Наибольшее количество выявляемых прокурорами корупциогенных факторов связано с отсутствием или неполнотой административных процедур в актах и их принятием за пределами компетенции.

******

Однако, несмотря на принимаемые органами прокуратуры меры, остаются нарекания к качеству надзора за законностью нормативных правовых актов.

Имеются случаи поверхностного и несвоевременного проведения сверок муниципальных актов с изменившимся федеральным законодательством, что влечет волокиту при их опротестовании и нарушение при этом принципа безотлагательного реагирования. Это прокуратуры города Архангельска, Верхнетоемского, Вилегодского, Холмогорского районов.

В прокуратурах Верхнетоемского, Устьянского, Красноборского, Холмогорского районов, города Архангельска не всегда соблюдается 30-дневный срок изучения нормативных актов органов местного самоуправления со дня их принятия или внесения изменений.

В связи с проведением ненадлежащей и несвоевременной ревизии актов прошлых лет, рядом прокуроров они опротестовываются спустя длительное время.

Так, прокуратурой Устьянского района в текущем году принесен протест на постановление администрации       МО «Дмитриевское», принятого за пределами компетенции в апреле 2010 года и касающегося  организации и осуществления первичного воинского учета в поселении.

Аналогичные факты допущены в прокуратурах городов Архангельска, Северодвинска, Красноборского, Холмогорского, Устьянского  районов.

Прокуратурой Ленского района лишь в феврале текущего года и только после обращения гражданина принесен протест на незаконное решение Совета депутатов МО «Урдомское» от апреля 2006 года, которым утверждено Положение об  имуществе, принадлежащем на праве собственности муниципальному образованию «Урдомское».

Допускаются преценденты преждевременного снятия с контроля протестов прокурора на нормативные акты, применения неверных подходов к выбору способа реагирования.

Так, в ходе комплексной проверки прокуратуры г. Архангельска выявлено 12 случаев, когда при отсутствии сведений о внесении изменений либо отмены опротестованного акта мера реагирования снималась с контроля. Там же при отсутствии нарушений закона, но наличии в акте коррупциогенных факторов, вместо требования об его изменении с целью исключения таковых, приносился протест.

Следует отметить низкую эффективность работы в этой сфере надзора прокуроров ЗАТО г. Мирный, Верхнетоемского района, Онежским межрайонным прокурором, которыми в текущем году опротестованы нормативные акты лишь в единичных случаях.

Прокурором Коношкого, Пинежского районов протесты в текущем году вовсе не приносились.

Вместе с тем, в ходе каждой комплексной либо тематической проверки аппаратом выявляются противоречащие законодательству нормативные акты, ранее не опротестованные прокурорами.

К примеру, комиссией прокуратуры области проведенной в октябре 2018 года в прокуратуре Вилегодского района проверкой по данному направлению выявлено 29 нормативных актов органов местного самоуправления, противоречащих законодательству и не оспоренных прокурором. А это более чем в 3 раза превышает количество нормативных актов, опротестованных прокуратурой самостоятельно.

Аналогичная ситуация в г. Архангельске, комиссией предложено оспорить 13 незаконных муниципальных актов. Большую часть из них составляют регламенты предоставления услуг, устанавливающие отличные от федеральных норм административные процедуры, предъявляющие завышенные требования к их получателям.

Недопустимым считаю положение с принятием необоснованных мер прокурорского реагирования, что, безусловно, дискредитирует авторитет органов прокуратуры.

К примеру, прокурором Мезенского района в феврале текущего года при отсутствии правовых оснований принесен протест на решение Собрания депутатов муниципального образования «Мезенский муниципальный район», устанавливающего порядок дачи согласия  администрации муниципального района на передачу в собственность жилого помещения. Данный акт принят представительным органом 21 февраля 2019 года. Почему тогда вопрос с его законностью не был решен еще на стадии проекта, а мера реагирования не согласована в аппаратом?

Аналогичные факты допущены в прокуратурах Вельского района, ЗАТО г. Мирный.

На недостаточном уровне прокурорами реализуется п. 2.6 приказа Генерального прокурора Российской Федерации № 155 по выявлению причин и условий, способствующих нарушениям законодательства в сфере нормотворчества, с постановкой перед органами власти вопроса о привлечении виновных должностных лиц к дисциплинарной ответственности.

******

К сожалению, не всегда удается наладить конструктивный диалог с органами власти региона в вопросах правового регулирования. Безусловно, требует корректировки подход к рассмотрению мер прокурорского реагирования, в том числе со стороны органов государственной власти области.

При очевидном несоответствии нормативных актов требованиям закона, но преследуя цель в любом случае отказать прокуратуре в удовлетворении мер реагирования, на них даются нелепые ответы.

Так, министерство имущественных отношений области при рассмотрения протестов прокуратуры на отдельные положения административных регламентов предоставления государственных услуг в сфере земельных отношений, соглашаясь с нашей позицией, что акты противоречат закону, министерство приходит к выводу о нецелесообразности внесения в них изменений. Считаю такой подход неразумным и негосударственным.

Удивляют и ответы Правительства области на представления об устранении нарушений закона в сфере нормотворчества. На десятки листов расписывается деятельность органа власти, а его четкая позиция по обозначенному в мере реагирования вопросу отсутствует.

Ориентируясь на модель поведения органов государственной власти области, местная власть в ряде случаев действует по аналогичной схеме.

Так, прокурорам ЗАТО г. Мирный, Красноборского района главы муниципалитетов отказывали в удовлетворении протестов. Между тем, после обращения прокурора в суд его требования удовлетворялись в добровольном порядке

******

Глава муниципального образования «Тарасовское» Плесецкого района в конверт с ответом на меры прокурорского реагирования вложил 1 тысячу рублей, видимо, выражая таким образом особое презрение к закону.

******

Имеются нарекания и к прокурорам.

Никакой критике не поддается направленное в июне текущего года прокурором Красноборского района требование главам муниципальных образований о предоставлении сведений и копий документов о нормотворческой деятельности, в том числе принятых нормативных актах, не поверите, с 2009 года по настоящее время. Причем даже о тех, которые ранее направлялись в прокуратуру района. Вопросы, поставленные в требовании, свидетельствуют лишь об одном, что в течение десяти лет ни надлежащего учета муниципальных актов, ни полноценных сверок, ни проверок в данной сфере надзора прокуратурой не проводилось.

В связи с этим напоминаю, что статья 6 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» запрещает требовать у органа местного самоуправления информацию, документы и материалы или их копии, которые уже ему передавались в связи с ранее проведенной проверкой либо которые официально опубликованы в средствах массовой информации или размещены на официальном сайте органа в сети "Интернет".

******

Хотелось бы отметить, что за 2017 – 2019 годы  отделом по надзору за исполнением законов о несовершеннолетних и молодежи, старшим помощником прокурора области по надзору за исполнением законов о федеральной безопасности, межнациональных отношениях, противодействия экстремизму и терроризму, старшим помощником прокурора области по надзору за законностью исполнения уголовных наказаний в рамках компетенции нормативные правовые акты в данной сфере  не опротестовывались.

******

В завершении доклада подчеркну, что ни один контролирующий (надзорный) орган, помимо прокуратуры, не наделен такими широкими полномочиями в сфере нормотворчества и по оспариванию незаконных правовых актов органов власти. В этой связи важно устранить имеющиеся недостатки в организации надзора, эффективно взаимодействуя в данных вопросах с Управлением Минюста России по области и НАО, Правительством области, органами местного самоуправления, общественностью.