2019
25дек
Выступление заместителя прокурора Архангельской области на заседании коллегии прокуратуры 25.12.2019

Заседание коллегии прокуратуры области по теме «О состоянии прокурорского надзора за исполнением территориальными правоохранительными и контролирующими органами области, муниципальными комиссиями по делам несовершеннолетних и защите их прав законодательства об административных правонарушениях».

Уважаемый Виктор Анатольевич, коллеги!

В соответствии с пунктом 9 плана работы на второе полугодие 2019 года аппаратом прокуратуры области с привлечением 17 прокуратур городского и районного звена проведена проверка исполнения УМВД России по области, Управлением Росгвардии по области, Архангельским УФАС России, Северным МУГАДН, Управлением Роспотребнадзора по области, Комиссией по делам несовершеннолетних и защите их прав при Правительстве области законодательства об административных правонарушениях.

Защита прав и свобод человека и гражданина является главной задачей прокурорского надзора.

Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях берет под правовую защиту широчайший круг общественных отношений, ставит задачу по предупреждению административных правонарушений и определяет рамки законной деятельности органов и их должностных лиц по применению административного законодательства.

С момента принятия Государственной Думой Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях прошло 19 лет (20.12.2001).

Изменение экономической ситуации и появление новых правоотношений, подлежащих охране, послужили предпосылками для формирования ответственности за новые составы административных правонарушений.

КоАП РФ редактировался 650 раз, внесено около 5000 изменений, в том числе ужесточена ответственность по большинству составов административных правонарушений.

Так, за неисполнение должником исполнительного документа, содержащего требования неимущественного характера об обеспечении пожарной и промышленной безопасности, санитарно-эпидемиологического благополучия населения (часть 2.1 статьи 17.15 КоАП РФ), размер санкции для юридических лиц с 27.12.2019 составит от 1 до 3 млн. руб. Подобное наказание может быть губительно не только для субъектов предпринимательской деятельности, но и органов государственной власти, местного самоуправления, что требует разумного подхода и строгого соблюдения законодательства уполномоченными органами.

В Архангельской области полномочиями по возбуждению административных дел наделены 38 компетентных органов, 31 комиссия по делам несовершеннолетних и защите их прав и 185 административных комиссий муниципальных образований. В 2019 году выявлено свыше 495 тыс. административных правонарушений, из которых 97 % (483 тыс.) совершены гражданами, должностными  лицами и индивидуальными предпринимателями, то есть каждым третьим жителем области.

Безусловно правоохранительными и контролирующими органами, подвергнутыми проверке, проводится работа, направленная на выполнение задач административного законодательства.

Отмечается незначительное уменьшение количества пресеченных ими правонарушений, что на мой взгляд в первую очередь связано со  снижением численности населения в регионе.

В рамках предоставленных полномочий проверяемыми органами административной юрисдикции в текущем году составлено более              470 тыс. протоколов об административных правонарушениях, по результатам рассмотрения которых непосредственно их должностными лицами к административной ответственности привлечены свыше 425 тыс. лиц.

Практика судебного оспаривания свидетельствует, что гражданами и организациями активно используется право обжалования  процессуальных решений, но количество таких жалоб постепенно снижается. Если в 2017 г. их было более 2600, то в первом полугодии текущего года – около 1100.

Намечена тенденция снижения количества удовлетворенных Арбитражным судом области жалоб с 36 % до 30 %, судами общей юрисдикции с 41 % до 39 %, что свидетельствует, на мой взгляд, об улучшении качества работы контролёров.

Основное наказание применяемое несудебными органами к правонарушителям это административный штраф, который назначается в 94 % случаев (в 2018 г. – 467 тыс.), в 6 %  случаях – предупреждение (в 2018 г. – 31 тыс.), что аналогично судебной практике (предупреждение – 5,5 %).

Правоохранительными и контролирующими органами используются полномочия по освобождению от административной ответственности при малозначительности административного правонарушения. Злоупотреблений данным правом не допущено. Процент применения положений статьи 2.9 КоАП РФ к общему числу лиц, привлеченных к административной ответственности, составляет не более 0,1 % (ежегодно порядка 400 человек). А судами области около 3 % правонарушений признаются малозначительными.

Отмечается повышение прокурорской требовательности к законности принимаемых органами административной юрисдикции решений. Активнее в текущем году использовались правовые средства в защите конституционных прав граждан и юридических лиц, в том числе пресекались факты незаконного привлечения их к административной ответственности. Об этом говорят и статистические данные надзорной деятельности

Несмотря на активизацию работы прокуроров, обусловленную в том числе исполнением планового мероприятия, приходится констатировать, что в деятельности правоохранительных и контролирующих органов по-прежнему имеются серьезные упущения.

Анализ состояния законности прокурорами не проводится, меры, направленные на корректировку действий правоприменителей, не принимаются. Системность надзора и комплексный подход не обеспечены, внесенные акты реагирования носят частный характер и не оказывают должного влияния на состояние законности в рассматриваемой сфере, причины и условия совершения правонарушений не анализируются, обстоятельства, способствующие их совершению, не устраняются.

Как правило, меры реагирования применяются по фактам нарушения сроков составления протоколов об административных правонарушениях и рассмотрения административных дел,  не указания в постановлениях обстоятельств, смягчающих и отягчающих ответственность, несвоевременного направления сторонам копий процессуальных документов, неполноты проверочных мероприятий, неверной квалификации деяний, что безусловно требует реакции прокурора, но не является базисом.

В этой связи надзор требует корректировки.

Как и ранее действующим Кодексом РСФСР об административных правонарушениях, так и КоАП РФ предусмотрено, что дело об административном правонарушении рассматривается с участием лица, привлекаемого к ответственности. В его отсутствие дело может быть рассмотрено лишь в случаях, когда имеются данные о надлежащем извещении о месте и времени рассмотрения дела (законом предусмотрено исключение в случае совершения административного правонарушения, предусмотренного главой 12 КоАП РФ).

Однако, как показала проверка, неуведомление лица о месте и времени рассмотрения административного дела либо его уведомление неуполномоченным должностным лицом стали обычным делом.

Широкое распространение в системе МВД получила практика, когда уведомление лицом, составившим административный протокол, о месте и времени рассмотрения дела расценивается в качестве надлежащего извещения правонарушителя. И как результат УМВД России по области в 70 % случаях лица, привлекаемые к административной ответственности, надлежащим образом не извещаются, а в 60 % случаях дела рассматриваются в их отсутствии.

Данный опыт практикуют и должностные лица Управления Роспотребнадзора по области.

Указанное влечет не только нарушение права граждан на защиту, но и создает предпосылки для уголовно наказуемых деяний, в том числе путем фальсификации протоколов с целью улучшения показателей в работе.

Такой факт установлен прокуратурой Ленского района, где участковый уполномоченный полиции сфальсифицировала 9 материалов о привлечении граждан к административной ответственности за нарушение правил дорожного движения, в связи с чем она привлечена к уголовной ответственности.

Решение проблемы надлежащего извещения, а при необходимости и применение привода, обеспечит не только законность, но и минимизирует условия для фальсификации документов.

Считаю грубейшим упущением в работе прокуроров отсутствие анализа причин неоднократности привлечения к административной ответственности одних и тех же лиц.

Как показала проверка прокурорами на такие факты внимание не обращается, причины, по которым лица системно совершают противоправные деяния, не устанавливаются. Руководителями органов административной юрисдикции внимание данной проблеме также не уделяется, что создает условия для совершения их подчиненными преступлений.

Так, по материалам УМВД России по г. Архангельску Грязин в 2018-2019 годах привлечен к административной ответственности  80 раз, Акрытов – 64, Бронников – 59 раз. Из перечисленного количества только Бронников однажды заплатил штраф.

Такие примеры говорят не только о ненадлежащей профилактической работе, но являются тревожным сигналом, позволяющим задуматься о законности привлечения граждан к ответственности, правомерности квалификации их действий и не только в рамках административного, но и уголовного законодательства.

Напомню всем не безвестный пример, когда Кошелев, 40 раз привлекавшийся к административной ответственности и уклонявшийся от исполнения назначенных наказаний, систематически избивал, а затем убил свою сожительницу.

Своевременный анализ деятельности органов полиции и должный прокурорский надзор позволили бы предотвратить не только это преступление, но и халатное бездействие участкового Осотова, который осужден по части 2 статьи 293 УК РФ.

Сотрудникам полиции предоставлено право составлять протоколы по 266 статьям Особенной части КоАП РФ, однако статистические данные показывают, что правоохранительные органы практикуют применение одних и тех же норм.

Характер административных дел, возбуждаемых должностными лицами УМВД России по области, ограничен категорией правонарушений, не требующих значительного труда в  собирании доказательств, и сложности в доказывании вины правонарушителей.

Так, из общего количества выявленных правонарушений 83,6% составляют административные правонарушения в области дорожного движения  (глава 12 КоАП РФ); 9,2 % такие правонарушения как появление в общественных местах в состоянии опьянения, потребление алкогольной продукции в запрещенных местах, неуплата административного штрафа, неисполнение родительских обязанностей.

Оставшиеся 7,2 % приходятся на иные составы, среди которых  административные правонарушения в области предпринимательской деятельности составляют лишь 0,16 %, охраны окружающей среды и природопользования – 0,02 %.

По 26 составам, предусмотренным статистической отчетностью УМВД России по области, за 9 месяцев 2019 года правонарушения не выявлялись, в том числе по таким актуальным проблемам как  незаконные приобретение, хранение, перевозка, производство, сбыт или пересылка прекурсоров наркотических средств или психотропных веществ; получение дохода от занятия проституцией; нарушение режима пребывания иностранных граждан; непринятие мер по устранению причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения, и другие.

Отсутствует работа по выявлению и привлечению к ответственности лиц, виновных в нарушении требований к установке и эксплуатации рекламных конструкций, что оказывает негативное влияние на состояние законности в сфере экономики.

Так, по результатам рассмотрения в 2019 году 244 дел, возбужденных УМВД России по г. Архангельску по ст. 14.37  КоАП РФ к административной ответственности судом привлечено только 1 лицо, 240 дел прекращены за истечением сроков давности и отсутствием состава административного правонарушения, в остальных случаях проверка продолжается.

Однако, когда этим вопросом занимаются прокуроры лица привлекаются к ответственности. Так, в 2018 году по постановлениям прокуроров 69 лиц подвергнуты наказанию, общий размер наложенных штрафов составил более 1,5 млн. руб.

Изложенное позволяет сделать вывод, что руководством УМВД России по области по-прежнему дается установка на количественные показатели работы.

Активизирована работа по привлечению к ответственности за заведомо ложный вызов специализированных служб (ст. 19.13 КоАП РФ). В первом полугодии 2019 года судами 350 лиц подвергнуты наказанию (в 2018 г. – 541). 

Право граждан на личную свободу является важнейшей конституционной гарантией.

В прошлом году в отделы полиции доставлено около 11 тыс. лиц, в первом полугодии текущего года уже более 5,5 тыс. граждан.

Однако, прокурорами надзор в данной части не обеспечен.

Несмотря на значительное количество лиц, подвергнутых доставлению и административному задержанию, предоставленные статьей 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» полномочия по освобождению своим постановлением лиц, незаконно подвергнутых административному задержанию на основании решений несудебных органов, не реализуются. Не вынесено ни одного такого постановления за последние 5 лет.

Проверки прокурорами проводятся формально, при этом обращается внимание только на лиц, находящихся в специальных помещениях для содержания административно задержанных. Выходы в иные помещения органов внутренних дел, в том числе опорные пункты полиции, не практикуются.

Меры реагирования принимаются несвоевременно, по уже свершившимся фактам и, как правило, только по указанию аппарата прокуратуры области.

К примеру, Некрасова, 1940 г.р., из своей квартиры на служебном автомобиле была доставлена в ОМВД России «Котласский», где с 11 до 16 часов была задержана без предоставления питания. При этом протоколы доставления и административного задержания не составлялись.

По-прежнему допускается подмена задержания подозреваемого в совершении преступления административным задержанием, что также остается без должного внимания прокуроров.

Так, Мишин, причинивший телесные повреждения знакомой, от которых она скончалась, доставлен в  отделение полиции по Лешуконскому району ОМВД России «Мезенский», где оказался никому не нужным, в том числе и следователю. В результате он задержан дежурным в порядке статьи 27.3 КоАП РФ и помещен в специальное помещение, при том, что никакое административное правонарушение не совершал. Фактически Мишин совершил убийство, за которое осужден.

Вызовы времени и внесенные федеральным законодателем изменения в нормативно-правовую базу вскрыли и ряд других проблем, с которыми столкнулись правоприменители.

И начну я с модуля «Административная практика» СООП ИСОД МВД России, в который сотрудниками полиции заносятся сведения о результатах рассмотрения дел об административных правонарушениях.

Сразу хочется отметить, что прокурорами нарушения со стороны должностных лиц территориальных отделов полиции по своевременности внесения в модуль сведений не выявляются, о чем свидетельствуют ежегодно предоставляемые докладные записки и настоящая проверка.

При этом  непосредственно МВД России в ходе проведенной в 2019 г. плановой проверки выявлено почти 4000 принятых судами в 2017-2018 гг. решений, которые в данную систему не внесены.

К примеру, по причине невнесения в базу сведений о привлечении Макарова к административной ответственности за побои, совершив повторно аналогичное правонарушение, он подвергнут административному наказанию по ст. 6.1.1 КоАП РФ и фактически избежал уголовной ответственности по статье 1161 УК РФ.

Количество отмененных по протестам прокуратуры области вступивших в законную силу постановлений о назначении административного наказания выросло на 48 % (с  23 до 34).

Еще одной проблемой, на которую хочется обратить внимание, является медицинское освидетельствование лиц, совершивших административные правонарушения.

Верховным судом Российской Федерации в постановлении от 13.06.2019 разъяснено, что в отношении лиц, совершивших административное правонарушение, предусмотренное ст. 20.21 КоАП РФ (Появление в общественных местах в состоянии опьянения), доказательством состояния опьянения является акт медицинского освидетельствования. Вместе с тем пройти такое освидетельствование не всегда представляется возможным, поскольку условия для этого созданы в основном в районных центрах. Доставка лиц из труднодоступных и отдаленных территорий затруднительна.

При таких обстоятельствах процедура привлечения лиц к ответственности по ст. 20.21 КоАП РФ может повлечь освобождение виновных от ответственности при наличии всех признаков правонарушения.         

Важным вопросом является исполнение наказания.

В области существует проблема отбытия административного ареста по месту жительства правонарушителей, в связи с чем жители города Архангельска доставляются за 40 км. для отбытия наказания в Северодвинск, жители Вилегодского района за 130 км. в г. Котлас.

Однако их обратная доставка к месту жительства законодательно не урегулирована, что приводит в том числе и к трагическим последствиям.

Ломов, в сентябре 2019 г. возвращаясь пешком из мест отбытия административного ареста (г. Котлас) в город Коряжму умер от сердечного приступа.

Вопрос об  обеспечении финансирования лиц, отбывших административный арест, в целях их возвращения к месту жительства на мой взгляд требует решения. Полагаю целесообразным информировать правовое управление Генеральной прокуратуры Российской Федерации о корректировке Федерального закона от 26.04.2013 № 67-ФЗ «О порядке отбывания административного ареста».

Нехватка мест для отбытия ареста в Вельском районе привела к тому, что назначенный Белякову в августе 2019 года административный арест отбыт им только в декабре.

Вопрос исполняемости административных штрафов также является актуальным.

В текущем году в Архангельском УФАС России взыскиваемость административных штрафов составила 100 %, Управлении Росгвардии по области – 93 %, УГИБДД – 86 %, Северном МУГАДН – 83 %, в управлении Роспотребнадзора по области – 70 %, в УМВД России по области (без УВМ и ГИБДД) – 65 %, Комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав при Правительстве области – 60%.

Согласно статистическим данным УФССП России по области и Ненецкому автономному округу взыскиваемость штрафов по постановлениям специально уполномоченных органов составила 32 %, по судебным постановлениям – 21 %. Размер взысканных штрафов увеличился более чем на 20 % по сравнению с прошлым годом.

Судами общей юрисдикции в 2018 году по части 1 статьи 20.25 КоАП РФ привлечено около 16 тыс. человек, однако только каждый четвертый не уплативший штраф подвергнут наказанию, а в Северном МУГАДН менее 1 % правонарушителей.

По-прежнему имеются нарекания к исполнению наказания в виде обязательных работ, исполняемость которых составляет 34 %  (11 месяцев 2018 г. – 37%).  В результате надзорной деятельности органов прокуратуры судебными приставами активизирована работа по привлечению к административной ответственности лиц, уклоняющихся от отбытия обязательных работ. Если в прошлом году по части 4 статьи 20.25 КоАП РФ привлечено около 600 лиц, то в текущем году более 850.

Большая часть моего выступления касалась проблем, характерных для деятельности УМВД России по области.

Хочется обратить внимание и на деятельность контролирующих органов.

Управлением Роспотребнадзора по области в 2019 году 25 % дел прекращены в связи с истечением сроков давности по причине волокиты и непринятия всех мер к установлению фактических обстоятельств дела.

Необоснованно возвращаются в органы полиции поступившие по подведомственности материалы.

Именно органами Роспотребнадзора составлено наибольшее число протоколов в отношении юридических лиц, осуществляющих образовательную деятельность. При этом имеют место факты назначения значительных штрафов за нарушения, которые не влекут угрозы жизни и здоровью учащихся.

Архангельским УФАС России при рассмотрении поступивших материалов, в том числе из органов прокуратуры и Управления Федерального казначейства по области и НАО, при наличии явных оснований для возбуждения дел об административных правонарушениях допускается волокита, не во всех случаях выносятся процессуальные решения в виде определения об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении.

Имели место факты необоснованного прекращения дел об административных правонарушениях, что потребовало вмешательства прокуроров (2 протеста).

Наименьшее количество нарушений выявлено в деятельности Управления Росгвардии по области и Северном МУГАДН, а выявленные схожи с теми, которые отмечались ранее.

На рассмотрение комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав в текущем году направлено более 9  тыс. протоколов об административных правонарушениях, из которых 2 % возвращены на доработку, около 5 % дел прекращены, что свидетельствует о просчетах органов полиции.

Не смотря на реализацию постановления координационного совещания руководителей правоохранительных органов области от 29.05.2019 по-прежнему не обеспечено участие прокуроров во всех заседаниях комиссий. Такое участие в целом по региону в текущем году составило 71 % (в 2018 году – 63,5 %), а в прокуратурах городов Архангельска и Северодвинска не превысило 25 %.

Уважаемый Виктор Анатольевич, коллеги! Полагаю, что устранив отмеченные недостатки мы сможем значительно улучшить состояние законности, минимизировать формализм при решении задач законодательства об административных правонарушениях.

В целях решения этой задачи и обозначенных проблем, вашему вниманию предлагается проект решения коллегии.