2017
18сен
Выступление заместителя начальника отдела по надзору за исполнением федерального законодательства Андрея Качулина на заседании коллегии прокуратуры области 14.09.2017

О результатах проверки исполнения законодательства об особо охраняемых природных территориях, сохранении, использовании объектов животного мира и среды их обитания, проблемы правоприменения, пути их решения

Учитывая важность экологической темы для нашего региона и продолжая реализацию утвержденного 24 марта 2017 года прокурором области Плана работы органов прокуратуры области по исполнению экологического законодательства в Год экологии проведена проверка исполнения законодательства об особо охраняемых природных территориях, сохранении и использовании объектов животного мира и среды их обитания.

В своем выступлении я постараюсь обозначить имеющиеся в этих сферах проблемы и возможные пути их решения.

*****

Высокое качество жизни и здоровья населения Архангельской области, национальная безопасность могут быть обеспечены только при условии сохранения природных систем и поддержания соответствующего качества окружающей среды.

Всего в регионе расположено 111 особо охраняемых природных территорий, из них федеральный значения – 8, регионального – 99, местного – 9. Их совокупная площадь занимает пятую часть территории Архангельской области.

Видовой состав объектов животного мира представлен особями, в том числе занесенными в Красные книги Российской Федерации и Архангельской области: это – лось, северный олень, бурый и белый медведь, горностай, северный синий кит, нарвал, сапсан, беркут и другие. 

Поэтому вопросы, связанные с охраной и использованием названных уникальных природных комплексов и объектов, относящихся к общенациональному достоянию России, представляющих особую эстетическую, научную и культурную ценность, а также являющихся неотъемлемым элементом природной среды и биологического разнообразия Земли, всегда остро стояли на повестке дня, поскольку выделяемые на эти мероприятия бюджетные средства, как бы прискорбно это ни звучало, ничтожно малы!

Влияние министерства природных ресурсов и лесопромышленного комплекса области на состояние законности в рассматриваемой сегодня сфере ослаблено.

*****

Так, в рамках областной государственной программы «Охрана окружающей среды, воспроизводство и использование природных ресурсов Архангельской области», ответственным исполнителем которой является обозначенное министерство, всего в 2014 – 2020 годах на инвентаризацию, создание новых особо охраняемых природных территорий и проведение мероприятий по их развитию предусмотрено лишь 59 млн. р., при этом с 2014 г. выделено только 7,5 млн. р.

И вот результат!

Вследствие недостаточного финансирования из 99 региональных заказников и памятников природы на кадастровый учет поставлено лишь 8, в 56 утверждены положения, регламентирующие их режим функционирования, в 36 установлены аншлаги и охранные зоны. По таким же причинам отсутствуют правоустанавливающие документы, не поставлены на кадастровый учет 5 аналогичных территорий местного значения, расположенных в Ленском районе.

Для выполнения данных задач в первую очередь необходимо провести инвентаризационные мероприятия, стоимость которых по экспертным оценкам составляет от 18 до 20 млн. р.

В этой связи Архангельским межрайонным природоохранным прокурором к профильному министерству принимались меры реагирования, в том числе в судебном порядке.

И вроде бы органы власти приняли меры к устранению нарушений, выделили на 2018 – 2020 годы дополнительное финансирование, но, лишь в отношении 45 заповедных территорий. То есть судьба еще стольких же (46) комплексов повисла в воздухе на неопределенный срок.

Поэтому хотелось бы услышать в выступлении моего содокладчика – Леонида Александровича конкретные меры, принимаемые Правительством региона для решения обозначенной мною проблемы!

Отмечу, что подобного с расположенными в регионе федеральными национальными парками и заповедниками сегодня уже нет!

*****

Говоря об этих ценных элементах экосистемы нельзя не затронуть тему защитных лесов, которые подлежат освоению в целях сохранения средообразующих, водоохранных, защитных, санитарно-гигиенических, оздоровительных и иных полезных функций.

Однако, работа министерства природных ресурсов и лесопромышленного комплекса области в части выделения и закрепления в лесохозяйственной документации (лесной план области, лесохозяйственные регламенты лесничеств) категории защитных и особо защитных лесов, расположенных на особо охраняемых природных территориях, не велась, можно даже сказать, игнорировалась! Соответствующие предложения в Рослесхоз направлены только после прокурорского вмешательства в конце августа текущего года.

Так, ни один лесохозяйственный регламент лесничеств области не содержит указанную категории лесов при их общей площади 1,7 млн. гектар.

Постановлением регионального министра природных ресурсов и лесопромышленного комплекса еще от 31 марта 2014 года утвержден лесохозяйственный регламент Выйского лесничества Верхнетоемского района. Однако в нем отсутствуют сведения о созданном в его границах в 2015 году Уфтюго-Илешском заказнике (площадь 78 тыс. га, из них в границах лесничества около 33 тыс. га). Поэтому не все лесные участки, на котором расположен заказник, учтены как защитные (только 13,5 тыс. га).

*****

Еще одним способом охраны и рационального использования особо охраняемых природных территорий, помимо установления их охранных зон, особо режима использования защитных лесов, является процедура согласования документов территориального планирования муниципальных образований.

В виду важности, особой ценности природных комплексов и категории их значения законодатель обязал органы местного самоуправления, в границах которых они расположены, проекты схем территориального планирования и генеральных планов согласовывать с Минприроды, Минэкономразвития России, региональными и местными органами власти соответственно.  

Однако проведенной проверкой установлено, что только в 2 из 8 муниципальных образований области, где функционируют федеральные национальные парки и заповедники (МО «Кенозерское» Плесецкий район и МО «Каргопольский муниципальный район») эти требования соблюдены.

В этой связи прокурорами приняты соответствующие меры реагирования.

Подобного в отношении ООПТ регионального и местного значения не допущено.

*****

Уполномоченными органами государственной власти и местного самоуправления области не в полной мере осуществляются проверки целевого использования земель ООПТ, не всегда выявляются нарушения закона, что требовало прокурорского вмешательства.

Пресечены факты необоснованной выдачи органом местного самоуправления разрешений на строительство жилых домов без предусмотренной законом процедуры согласования.

Меры прокурорского реагирования приняты в связи с длительным не проведением дирекциями федеральных национальных парков лесоустройства их территорий, не разработкой лесохозяйственного регламента, созданных в их границах, лесничеств, не принятием мер по сносу самовольно возведенных строений.

*****

Значимую роль играют также и превентивные меры прокуратуры, способствующие корректировке работы регионального Правительства при правовом регулировании рассматриваемых вопросов.

Так, проектом постановления Правительства области «Об утверждении Положения о Сийском государственном природном биологическом заказнике регионального значения» предполагалось уменьшение его территории с 43 до 22,6 тыс. гектар, то есть почти в два раза,  без проведения комплексного экологического обследования и положительного заключения государственной экологической экспертизы. Отрицательное заключение на проект нормативного правового акта учтено при рассмотрении данного вопроса, он снят с повестки.

В итоге, буквально вчера, положение о заказнике утверждено без изменения его первоначальный площади.

*****

В продолжение темы законодательного регулирования хочу остановиться на возникающих в правоприменительной практике и имеющихся здесь проблемах, приводящих к правовым коллизиям.

Как я уже отмечал ранее, все расположенные в регионе особо охраняемые природные территории федерального значения поставлены на кадастровый учет, имеют уставы, положения, их границы закреплены на местности.

Однако, ранее национальный парк «Онежское Поморье», созданный еще в 2013 г., функционировал 4 года с расположенным на своей территории региональным заказником до момента его ликвидации в июле текущего года в связи с переводом земель под парком из гослесфонда в земли заповедных территорий и установлением границ на местности.

Причиной двойного функционирования в одних границах двух различных по статусу особо охраняемых природных территорий является отсутствие в действующем законодательстве четкого механизма образования ООПТ федерального значения, объединяющего в себя территорию, расположенные на ней природные ресурсы, управляющий ими административно-хозяйственный сектор, нормативную правовую базу, позволяющую эффективно и рационально использовать все вышеперечисленные компоненты, а также процедуры ликвидации региональных особо охраняемых природных территорий, в том числе путем преобразования в федеральные.

Поэтому возникают проблемы с осуществлением функций по управлению территорией у органов и государственных учреждений, уполномоченных на осуществление этих задач. Так, тушением пожаров на землях гослесфонда в границах ООПТ осуществляло профильное министерство, а контрольно-надзорными функциями обладала  дирекция национального парка.

Вторым проблемным вопросом является осуществление государственно-властных полномочий лицами, не являющимися государственными служащими.

О чем идет речь здесь!

Государственный экологический надзор в соответствии с Федеральным законом «Об охране окружающей среды» может реализовываться только должностными лицами уполномоченных федеральных органов государственной власти, к которым в соответствии с Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации» предъявляются определенные квалификационные требования, необходимые для исполнения должностных обязанностей.

Однако в силу требований иных Федеральных законов и Лесного кодекса на территориях особо охраняемых природных территорий экологический надзор, государственные услуги по выдаче разрешений на добычу водных биоресурсов, объектов охоты, заключению договоров купли-продажи лесных насаждений, предоставлению земельных участков в пользование, оказываются работниками соответствующих дирекций (государственными инспекторами), которые не являются должностными лицами органов государственной власти. Помимо этого, также уполномочены возбуждать и рассматривать дела об административных правонарушениях по ст. 8.39 КоАП РФ (нарушение правил охраны и использования природных ресурсов на особо охраняемых природных территориях).

То есть, фактически они имеют огромный круг организационно-распорядительных и властных функций, но ограничения, предусмотренные федеральным законодательством о противодействии коррупции, на них не распространяются.

Еще одна трудность возникает в переходный период с момента создания ООПТ до утверждения положения о нем, установления на местности границ, постановки на кадастровый учет его земель.

А именно, у должностных лиц, осуществляющих государственный надзор возникают проблемы с привлечением нарушивших режим пребывания этих территорий лиц к установленной законом ответственности – в этот период фактически правовые основания для привлечения виновных к административной ответственности по ст. 8.39     КоАП РФ отсутствуют, поскольку границы ООПТ не определены на местности. 

В настоящее время в регионе в рамках реализации Конвенции о биологическом разнообразии планируется создание федерального заказника Соловецкий в границах Соловецкого архипелага, где уже функционирует Соловецкий государственный историко-архитек-турный и природный музей-заповедник, а также 17 ООПТ регионального значения, что не исключает повторения подобного.

По нашему мнению видится, что в целях недопущения отмеченных проблем в правоприменении созданию ООПТ должна предшествовать работа по переводу земель в нужную категорию, установлению на местности его границ, разработке правоустанавливающих документов и так далее.

Однако и здесь можно говорить о «палке о двух концах», ведь если не будет решения о создании особой территории, то и соответственно возникнет проблема в получении финансирования на проведение всех необходимых мероприятий.

Обо всех отмеченных мною проблемах прокуратурой области дважды в этом году проинформирована Генеральная прокуратура.

*****

Помимо культурных, исторических памятников, природных ландшафтов, особо охраняемые природные территории также являются ареалами обитания редких и исчезающих видов животных, занесенных в Красные книги Российской Федерации и Архангельской области. В целях их охраны выделены охраняемые и запретные зоны, где нельзя осуществлять любую хозяйственную деятельность.

Архангельская область обладает значительными запасами охотничьих ресурсов, видовое разнообразие объектов животного мира представлено более чем 330 особями, численный состав которых составляет порядка 2 млн.

*****

В целях привлечения инвестиций в охотничье хозяйство органами власти с хозяйствующими субъектами заключаются соглашения, последние обязаны проводить мероприятия по сохранению охотничьих ресурсов и среды их обитания, создавать инфраструктуру.

Однако общая площадь территорий, предоставленных в аренду 29 природопользователям, составляет лишь 1,7 млн. гектар или 5 % от общей площади охотничьих угодий региона. Этот низкий процент обусловлен отсутствием схемы размещения, использования и охраны охотничьих угодий, которая является документом территориального охотустройства.

Подобное свидетельствует о нерациональном использовании имеющихся природных ресурсов, не позволяет в полном объеме обеспечить комплекс охранно-защитных мероприятий по пресечению браконьерства, регулирование численности объектов охоты в целях предотвращения причинения ими вреда здоровью населения и порчи имущества.

Данное бездействие получило адекватную реакцию со стороны органов прокуратуры еще в 2014 году – решением суда на министерство природных ресурсов и лесопромышленного комплекса области возложена обязанность по устранению этих нарушений до февраля 2017 года.

Следует отметить, что бюджетные средства для исполнения судебного решения до сих пор не выделены при общей потребности около 20 млн. р.

Поэтому Архангельскому межрайонному природоохранному прокурору необходимо во взаимодействии с прокурором города Архангельска оценить полноту принимаемых службой судебных приставов мер в этой сфере, а также взять на особый контроль полное выделение и освоение бюджетных средств для решения одной из главных проблем реализации в Поморье государственных полномочий в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов.

*****

Не оставлены без внимания прокуроров и охотпользователи! В их деятельности вскрыты нарушения закона, связанные с необустройством мест содержания животных, выдачей гражданам разрешений на добычу объектов охоты в большем количестве, чем предусмотрено лимитом и другие.

*****

Выполняя установки Генеральной прокуратуры, нами осуществляется мониторинг сети Интернет на предмет выявления незаконной информации о продаже, так называемых, «краснокнижных» животных.

Всего в истекшем периоде 2017 года прокурорами в суды направлено 5 заявлений о блокировке 18 сайтов, содержащих подобную информацию.

Однако, мне видится, что организация надзора в этой части подлежит корректировке, а именно выполнение данной задачи необходимо требовать от органов, обязанных обеспечивать сохранность ценных и редких компонентов природной среды, в том числе путем межведомственного взаимодействия.

И главное здесь, не считать, что работа закончена направлением соответствующего заявления в суд, нужно в каждом случае также передавать материалы в правоохранительные и контролирующие органы для решения вопроса о привлечении виновных лиц к установленной законом ответственности (ст. 258.1 УК РФ и ст. 8.35 КоАП РФ).

*****

Не могу не остановиться и не уделить внимание в своем выступлении работе правоохранительных органов и их взаимодействию с иными органами власти в целях пресечения правонарушений и уголовно-правовых деяний! И здесь есть свои недостатки!

Преступления, предусмотренные статьями 256, 258, 258.1 Уголовного кодекса практически не выявляются, а в отдельных случаях даже не фиксируются, по находящимся в производстве уголовным делам меры к аресту орудия совершения преступления для обеспечения возмещения причиненного государству ущерба в полном объеме не принимаются.

За последние три года в области зарегистрировано 120 преступлений, связанных с незаконной охотой и добычей водных биологических ресурсов (ст. 256 УК РФ – 77, ст. 258 УК РФ – 43).

Вместе с тем данные статистические показатели не соответствуют состоянию законности!

Объясню почему!

Нерегистрация преступлений способствует увеличению их латентности в целом.

Так, сотрудниками национального парка «Кенозерский» совместно с пограничным управлением ФСБ по Западному арктическому району в ходе совместных рейдовых мероприятий в феврале текущего года обнаружены водные биоресурсы (навага) в количестве 2,5 тыс. шт., общим весом почти 400 кг, в ставных сетных ловушках в районе поселка Пертоминск на акватории Унской губы Белого моря. Учет этого факта, процессуальная проверка по нему и как следствие возбуждение уголовного дела организованы только после прокурорского вмешательства. И таких примеров, я думаю, не единицы!

Или вот еще!  

В Архангельской области расположено более 130 тыс. крупных водоемов, в которые ежегодно выпускается 200 тыс. шт. только молоди кумжи и семги (в 2017 г. – уже 303 тыс. шт. биоресурсов).

Изучением данных отчета 1-ЕГС видно, что всего в России только в 2016 году окончено производством более 4,6 тыс. уголовных дел по ст. 256 УК РФ – за незаконную добычу (вылов) водных биологических ресурсов.

При этом, в числе лидеров, регионы, явно не обладающие такой развитостью и плотностью водной системы, как у нас!

К примеру, приведу Астраханскую область, где поверхностные воды представлены лишь 2 тыс. водоемами, среди которых Каспийское море, и то омывает берега еще четырех прибрежных государств – Азербайджана, Ирана, Казахстана и Туркмении.

Так вот, в прошлом году правоохранителями этого региона расследовано 538 уголовных дел данной категории, а в Ростовской, Волгоградской, Нижегородской и Ярославской областях, где вообще нет морей, показатели равны на всех – более 1,2 тыс. В Архангельской области в такой же период расследовано «целое» 31 уголовное дело.

Подобная «картина» видна при выявлении уголовных деликтов и расследовании дел за незаконную охоту (РФ – 1191, СЗФО – 24, Архангельская область – 7). 

Из рассмотренных с 2015 года судами 50 дел по статьям 256 и 258 Уголовного кодекса в отношении 70 лиц, обвинительные приговоры вынесены лишь по девяти 13 преступникам, оставшиеся – прекращены по нереабилитирующим основаниям.

Так что изначально запущенная «машина» уголовной репрессии  сработала практически в «холостую», а принцип неотвратимости наказания достигнут только в каждом пятом случае.

Согласитесь уважаемые коллеги, есть над чем задуматься!

*****

Отсутствует надлежащее взаимодействие между органами внутренних дел, министерством природных ресурсов и лесопромышленного комплекса области, лицензионно-разрешительной службой Росгвардии по обмену информацией для последующего аннулирования охотничьего билета или разрешения на хранение и ношение оружия.

А ведь здесь имеется широкий профилактический потенциал!

В регионе насчитывается почти 55 тыс. охотников, и 49 тыс. лиц, имеющих разрешение на хранение и ношение 72 тыс. единиц оружия.

Одним из условий аннулирования охотничьего билета является наличие у лица непогашенной или неснятой судимости за совершение умышленного преступления, а лицензии на оружие – аннулирования охотничьего билета, повторное привлечение в течение года к ответственности за совершение административного правонарушения, связанного с нарушением правил охоты.

Анализ состояния законности в рассматриваемой сфере, проведенный прокуратурой свидетельствует о том, что профильным министерством в 2015 – 2017 годах к административной ответственности по ст. 8.37 КоАП РФ привлечено более 500 лиц, судами за умышленные преступления осуждено почти 15,5 тыс.

  Однако за этот же период аннулировано всего лишь 3 охотничьих билета и 1260 лицензий на оружие.

Чтобы не быть голословным, приведу наглядный пример!

Прокурором Устьянского района установлено, что имеющий охотбилет Т. приговором Устьянского районного суда осужден за умышленное преступление, выраженное в побоях из хулиганских побуждений к 8 месяцам исправительных работ. Однако на момент прокурорской проверки, когда и был непосредственно выявлен факт, с указанного лица снята судимость вследствие издания акта об амнистии. В итоге, из-за того, что госохотинспектор «проспал свое счастье», основания для лишения охотбилета Т. отпали. И таких случаев я уверен масса!

*****

Считаю, что только слаженная, ежедневная и плодотворная работа всех органов профилактики позволит эффективно выполнять поставленные задачи по своевременному пресечению преступлений и причинения ущерба государству! 

*****

В целях решения обозначенных проблем, вашему вниманию предлагается проект решения коллегии.