2017
29ноя
Выступление заместителя прокурора области Сергея Акулича на заседании коллегии прокуратуры Архангельской области 28.11.2017

О результатах проверки исполнения органами государственной власти и местного самоуправления законодательства при учреждении подведомственных им государственных и муниципальных унитарных предприятий, казенных и автономных учреждений, в том числе законности делегирования им отдельных полномочий, передачи имущества и осуществления закупочной деятельности.

Уважаемый Николай Владимирович, уважаемые коллеги!

Прокуратурой области в соответствии с планом работы на 2 полугодие 2017 г. с привлечением контролирующих органов проведена проверка исполнения органами государственной власти и местного самоуправления законодательства при учреждении подведомственных им государственных и муниципальных уни-тарных предприятий, казенных и автономных учреждений, в том числе законности делегирования им отдельных полномочий, переда-чи имущества и осуществления ими закупочной деятельности.

Всего в ходе настоящей проверки выявлено свыше 600 наруше-ний закона, в целях устранения которых приняты меры прокурорского реагирования: внесено 134 представления, в суд направлено 17 исковых заявлений, принесено 75 протестов, возбуждено 14 дел об административных правонарушениях, к административной ответ-ственности привлечено 10 лиц (остальные дела находятся на рассмотрении), предостережено 2 лица, в порядке п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК РФ в органы предварительного расследования направлено 8 матери-алов, 5 из которых находятся на рассмотрении, по 3 возбуждены уголовные дела.

*****

Федеральным законом «Об автономных учреждениях» созда-ние последних предусмотрено в целях осуществления предусмо-тренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти, местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, средств массовой информации, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах в случаях, установленных федеральными законами (в том числе при проведении мероприятий по работе с детьми и молодежью в указанных сферах).

Всего в области действуют 68 государственных автономных учреждений с общей штатной численностью около 6 тыс. работни-ков и финансовым обеспечением свыше 2 млрд. руб. в год, 101 госу-дарственное казенное учреждение с общей штатной численностью более 4,5 тыс. работников и финансовым обеспечением свыше 13 млрд. руб. в год. За 2015 – 3 квартала 2017 г. в бюджет области от приносящей доход деятельности государственных казенных учреж-дений поступило более 28 млн. руб. На муниципальном уровне также действуют 39 муниципальных автономных учреждений и 55 казенных.

В соответствии с федеральным законом «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» такие предприятия должны создаваться в случае необходимости использования имущества, приватизация которого запрещена, осуществления деятельности в целях решения социальных задач (в том числе реализации определенных товаров и услуг по минимальным ценам), производства отдельных видов продукции, изъятой из оборота или ограниченной в обороте.

При этом не стоит забывать, что унитарные предприятия – это коммерческие организации, их деятельность направлена на извле-чение прибыли. Особенностью, отличающей их от коммерческих организаций частной формы собственности в том, что они безвоз-мездно владеют переданным им государственным и муниципальным имуществом, обладают иными преференциями, о которых частный бизнес может только мечтать.

Казалось бы, при таких условиях эти предприятия должны процветать, приносить прибыль, однако в отсутствие эффективного управления руководителей предприятий и ненадлежащего контроля со стороны учредителей за их деятельностью поступившие объемы прибыли не позволяют предприятиям развиваться, т.к. практически все их доходы направляются не на обновление производственных мощностей, а на выплату долгов.

На областном уровне действуют 4 государственных унитарных предприятия с общей штатной численностью более 700 работников, за 2015 – 3 квартала 2017 г. в бюджет области от их деятельности поступило около 27 млн. руб., на муниципальном уровне – 169 муниципальных унитарных предприятий, которые не могут похвастать даже такими объемами чистой прибыли. Из них 30 в процессе ликвидации: 19 – банкротства, 7 исключены из ЕГРЮЛ. Их общий объем задолженности по страховым и налоговым платежам на 01.11.2017 составил 221 млн. руб.

При этом, в отдельных районах (особенно следует выделить Коношский) такие предприятия последовательно создаются для выполнения одних и тех же функций, а затем банкротятся (МУП «Коношская ЖКС» оказывало услуги в сфере ЖКХ до 2013 г., МУП «Жилкомсервис» - те же услуги с использованием того же имущества с 2013 по 2016 г., МУП «Коношское благоустройство» - с 2016 г.).

*****

На деле предприятия и учреждения порой создаются с уставными целями и видами деятельности, не соответствующими требованиям вышеназванных Федеральных законов.

Прокурорами признано незаконными 126 целей и видов дея-тельности, большинство из которых уже исключены из уставов по мерам реагирования.

К примеру, предприятие МУП «Строитель» МО «Междуреченское» Пинежского района органом местной власти наделено уставным правом реализовывать фармацевтическую продукцию, и это основной вид его деятельности при отсутствии лицензии и необходимого имущества, а МУП «Городские бани» в г. Архангельске по уставу может заниматься торгово-закупочной деятельностью за рубежом, проектными и изыскательными работами. И такие примеры можно приводить бесконечно.

*****

В ряде случаев органы исполнительной власти области и местного самоуправления вопреки закону делегируют свои полномочия созданным ими предприятиям, последние наделяются огромным имущественным комплексом и безграничными правами по его управлению. Пример тому учрежденное министерством имущественных отношений области ГУП «Фонд имущества и инвестиций».

Так, основными приносящими более половины доходов Фонда видами деятельности являются оказание услуг в сфере гостиничного бизнеса и общественного питания (с 2014 г. по 2016 г. получен доход более 210 млн. руб.). 

После закрепления объектов недвижимости за предприятием денежные средства от сдачи в аренду помещений, исчисляемые сотнями миллионов рублей, аккумулируются на его счетах и расходуются на функционирование самого Фонда, а не поступают в бюджет в полном объеме, как было бы, если имуществом распоряжался его собственник. При этом Фонд практически не осуществляет предусмотренную уставом производственную деятельность, социальные вопросы не решает, деятельность для обеспечения безопасности государства в части содержания объектов гражданской обороны не ведет, что не соответствует задачам создания государственных унитарных предприятий.

Объем поступивших в областной бюджет средств от приносящей доход деятельности Фонда с 2015 г. по настоящее время составил 6,2 млн. руб.

Позиция прокуратуры о незаконном наделении данного предприятия полномочиями министерства имущественных отношений области частично нашла понимание в УФАС России по области. Эти положения устава министерством имущественных отношений отменены.

В остальной части (по передаче имущества в аренду и его продаже) антимонопольный орган нарушений не усмотрел.

В настоящее время спор разрешается в судебном порядке.

*****

Повсеместно прокурорами выявлены незаконные правовые акты, в том числе уставы предприятий и учреждений. Отсутствует необходимая правовая регламентация их деятельности.

Унитарными предприятиями за счет остающейся в их распоря-жении чистой прибыли не создаются резервные фонды, часть прибыли, остающейся в распоряжении унитарных предприятий после уплаты налогов и иных обязательных платежей, в бюджет не перечисляется.

Состав наблюдательных советов значительного числа автономных учреждений не соответствует закону.

Отдельные органы местного самоуправления устанавливают размер платы за предоставляемые муниципальными унитарными предприятиями услуги, не соответствующие законодательству.

Постановлением администрации г. Новодвинска МУП «Жилкомсервис» за вызов электрика установлена плата в размере 100 руб., переход его к месту проведения работ без фактического оказания услуг еще в размере 70 руб., а также незаконно делегированы полномочия в сфере приватизации жилых помещений. По протесту прокуратуры г. Новодвинска незаконные положения отменены.

*****

Повсеместно допускается незаконная передача в аренду закре-пленого за предприятиями и учреждениями имущества, а также нецелевое его использование. Помещения используются при отсутствии правовых оснований, при этом в ряде случаев без уплаты арендных платежей.

Например, в г. Архангельске без согласия собственника МУП «Рембыттехника» в аренду индивидуальному предпринимателю для использования под офис, торговлю, услуги сдавались нежилые помещения. В настоящее время договоры расторгнуты, предприя-тие дважды привлечено к административной ответственности, предусмотренной ст. 7.35 КоАП РФ.

Руководителем ГАУ АО «Молодежный центр» без согласия министерства имущественных отношений области и наблюда-тельного совета учреждения безвозмездно без заключения дого-воров аренды переданы в пользование помещения общей площадью более 2400 кв.м 24 общественным организациям, в результате чего учреждением недополучен доход в размере 25,7 млн. руб. и потрачены средства на оплату коммунальных услуг на сумму более 3 млн. руб. Прокуратурой г. Архангельска материалы проверки направлены в правоохранительные органы для решения вопроса об уголовном преследовании руководителя.

По аналогичным фактам, выявленным в деятельности областного государственного учреждения «Архангельский аграрный техникум», уже возбуждено уголовное дело по ч. 1 ст. 286 УК РФ.

*****

Руководителями органов государственной власти и местного самоуправления при назначении на должности руководителей пред-приятий и учреждений не исполняются требования законодательства, на эти должности назначаются лица, которые уже являются учредителями (участниками) других юридических лиц, в том числе коммерческих.

Так, вопреки этим требованиям директор МУП «Коношское благоустройство» Шабалин А.В. одновременно является единст-венным учредителем ООО «Частная охранная организация «Барс».

Аналогичные нарушения допущены директором МУП «Водо-канал» Смеловым Э.Ю., входившим в число учредителей нескольких юридических лиц.

Факты нарушений законодательства при назначении руково-дителей предприятий и учреждений на должность выявлены также Онежским, Приморским межрайонными прокурорами и др.

*****

В условиях бесконтрольного поведения и безнаказанности руководителями предприятий и учреждений допускаются еще более существенные нарушения при распоряжении денежными средствами.

Директором МУП «Водоканал» заключено 13 договоров на оказание юридических услуг с ООО «ФБ-Групп» (г. Киров) на общую сумму свыше 23 млн. руб. При этом штат юридической службы МУП «Водоканал» составляет 12 единиц, заработная плата ее работникам за 2016-2017 гг. выплачена в сумме 7,8 млн. руб. По материалам проверки прокуратуры г. Архангельска возбуждено уголовное дело.

Директором МУП «Коношское благоустройство», вступившим в сговор с супругой своего брата (директором и учредителем ООО «Олимп») растрачены вверенные ему 130 тонн каменного угля путем передачи их ООО «Олимп», чем причинен ущерб предприятию в крупном размере в сумме 369,2 тыс. руб.

Причем по факту хищения угля правоохранительными органами неоднократно отказано в возбуждении уголовного дела, мотив один – ущерба никому не причинено.

*****

Учреждениями и предприятиями допускается совершение сделок с заинтересованностью в нарушение порядка, установленного законодательством, имеют место факты аффилированности руководителей предприятий и учреждений с коммерческими и некоммерческими организациями, являющимися исполнителями по заключенным контрактам.

Так, директором ГАУ АО «Региональный центр «Патриот» без уведомления наблюдательного совета учреждения с региональной общественной организацией «Военно-патриотический клуб «Орден», одним из учредителей которой он является, заключен договор на проведение профильных военно-патриотических смен в детских оздоровительных лагерях на сумму 500 тыс. руб.

Помимо этого, между ГАУ АО «Региональный центр «Патриот» и некоммерческой организацией «Поисковое движение России», подконтрольной члену закупочной комиссии учреждения, в 2016 г. заключено 4 контракта на общую сумму 1,3 млн. руб.

Подобные факты также выявлены прокуратурой г. Северодвинска, Онежской межрайонной прокуратурой.

*****

Предприятиями и учреждениями игнорируются требования законодательства на всех стадиях закупочной деятельности, в том числе принципы ее открытости: на официальном сайте в сети «Интернет» ими не размещаются графики закупок, не публикуются сведения о заключенных, исполненных либо расторгнутых контрактах.

Наиболее криминализированной остается стадия приемки товаров, работ и услуг с участием предприятий и учреждений, когда путем оплаты фактически не выполненных работ либо их двойной оплаты совершаются хищения бюджетных средств. При этом контракты, в том числе заключаются в рамках реализации государственных программ.

При реализации долгосрочной целевой программы области «Профилактика преступлений и иных правонарушений» ГАУ «Управление информационно-коммуникационных технологий Архангельской области» и ООО «ЮНИКОМ» установлен факт хищения более 3,4 млн. руб. при установке камер видеонаблюдения комплекса «Безопасный город». По материалам прокурорской проверки по данному факту возбуждено и расследуется уголовное дело по ч. 4 ст. 159 УК РФ.

Также имеются все основания полагать, что должностными лицами ГКУ АО «Центр обеспечения мероприятий гражданской защиты» (с 2014 г. трижды проверялось учредителем – агентством государственной противопожарной службы и гражданской защиты области) и ПАО «Ростелеком» похищено свыше 11 млн. руб. при исполнении государственного контракта, поскольку предусмотренное им запасное оборудование, якобы переданное и поставленное исполнителем, не обнаружено ни в Архангельской, ни в Вологодской области, куда выезжали наши сотрудники. Прокуратурой области инициировано уголовное преследование данных должностных лиц.

*****

Аналогичные нарушения закона выявляются и в акционерных обществах, находящихся в ведении Архангельской области.

 

*****

Все эти нарушения совершаются с попустительства учредителей предприятий и учреждений, в результате ненадлежащего осуществления ими контрольных полномочий.

За 2015 – истекший период 2017 г. уполномоченными исполни-тельными органами государственной власти области в отношении государственных казенных, автономных учреждений области проведено 176 контрольных мероприятий, из них 107 с выявлением нарушений, которые по большому счету формальны, качеству таких проверок должного внимания не уделяется.

В отношении 25 таких учреждений и предприятий проверки за этот период не проводились вовсе в нарушение п. 14 Порядка осу-ществления контроля за деятельностью государственных унитарных предприятий и государственных учреждений Архангельской области, утвержденного Правительством области.

На муниципальном уровне дело обстоит не лучше, где годами муниципальное имущество на глазах учредителей используется не по назначению.

Так в г. Шенкурске в течение нескольких лет в здании муниципального учреждения культуры «Дворец культуры и спорта» нежилое помещение использовалось индивидуальным предпринимателем без заключения договора аренды.

*****

(Управлением федерального казначейства по области и НАО в 2015-2017 гг. в отношении государственных и муниципальных казенных, автономных учреждений и унитарных предприятий области проведено 17 контрольных мероприятий, из них 2 с выявлением нарушений.

Контрольно-ревизионной инспекцией области в 2015-2017 гг. в отношении государственных и муниципальных казенных, автономных учреждений и унитарных предприятий области проведено 27 контрольных мероприятий, из них 20 с выявлением нарушений).

*****

Вышеобозначенные факты выявляются прокурорами, а не правоохранительными органами, в связи с чем усматриваются серьезные недостатки в их деятельности. Надлежащее оперативное сопровождение ими не производится, при наличии полномочий правонарушения и преступления в указанной сфере не выявляются, по имеющимся в производстве материалам окончательные процессуальные решения длительное время не принимаются.

 *****

В организации прокурорского надзора также имеются просчеты. Прокуроры не всегда своевременно реагируют на незаконные муниципальные правовые акты, регулирующие правоотношения в сфере управления муниципальной собственностью. Длительное время не давалась оценка законности уставов предприятий и учреж-дений. Большинство протестов принесено на акты прошлых лет.

Выявляя факты использования государственного и муниципального имущества в нарушение закона, вопрос об его истребовании из чужого незаконного владения в судебном порядке прокурорами зачастую своевременно не рассматривается.

Осуществляя надзор за оперативно-розыскной деятельностью, не нацеливают ее субъектов на установление и документирование фактов незаконной передачи государственного и муниципального имущества в аренду, занижения размера арендной платы за его использование, а также законности заключения и регистрации соответствующих договоров, предоставления земельных участков вопреки требованиям закона.

*****

Завершая доклад, хотел бы особо отметить, что рассматриваемому вопросу в течение длительного времени отводится второсте-пенное значение. Органы государственной власти и местного самоуправления серъезного отношения к этой теме не проявляют.

По результатам настоящей проверки по инициативе органов прокуратуры ликвидировано ГКУ АО «Дирекция по развитию Соловецкого архипелага», 4 муниципальных унитарных предприятия: «Роспечать», «Рембыттехника», «Центральный рынок», «Спецавтохозяйство по уборке города» включены в план приватизации на 2018 г.

Проверка показала, что деятельность значительного числа муниципальных унитарных предприятий неэффективна, однако решить проблему такой неэффективной работы путем их поголовной ликвидации не представляется возможным. Одной из причин тому является то, что бизнес сейчас не готов решать социальные задачи.

Таким образом, данная сфера общественных отношений требует жесткого контроля и надзора за исполнением законодательства со стороны как органов государственной власти и местного самоупра-вления, так и правоохранительных органов и органов прокуратуры.